國(guó)內(nèi)砂石資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

時(shí)間：2015-04-07作者：上海巍立路橋設(shè)備有限公司瀏覽：49

  我國(guó)砂石資源總量豐富，分布區(qū)域廣泛，礦山數(shù)量眾多，是我國(guó)開(kāi)采總量較大的礦產(chǎn)資源。但多年來(lái)，砂石資源開(kāi)發(fā)利用總體存在點(diǎn)多面廣、布局多小散、開(kāi)發(fā)利用 水平不高等問(wèn)題，砂石資源低水平開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)沉重的資源和生態(tài)環(huán)境壓力。系統(tǒng)分析砂石資源開(kāi)發(fā)利用狀況，提出調(diào)整砂石資源開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變砂石資源開(kāi)發(fā)利用 方式，加強(qiáng)和完善砂石資源管理的措施，對(duì)于新形勢(shì)下礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
 
          1 砂石資源開(kāi)發(fā)利用水平低，市場(chǎng)供需偏緊
         砂石礦產(chǎn)是新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)較基礎(chǔ)的原材料資源，砂石資源開(kāi)發(fā)利用關(guān)系到國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于**經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展具有**的作用。從資源 管理的角度，砂石資源是可用作建筑材料的砂石粘土類(lèi)礦產(chǎn)的總稱(chēng)，包括建筑石料用灰?guī)r、建筑用砂、建筑用花崗巖、磚瓦用粘土、磚瓦用砂等20多種礦產(chǎn)。
 
          1.1 開(kāi)發(fā)利用以小型礦山為主，規(guī)模化集約化程度低
         根據(jù)國(guó)土資源部登記數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2013年底，全國(guó)砂石土礦山大數(shù)6萬(wàn)個(gè)，占全國(guó)礦山總數(shù)的6成。參照《關(guān)于調(diào)整部分礦種礦山生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的通知》 （國(guó)土資發(fā)[2004]208號(hào)）規(guī)模劃分的標(biāo)準(zhǔn)，其中，大、中、小型（含小礦）分別占2%、4%和94%，我國(guó)砂石礦山明顯以小型和小礦為主。從統(tǒng)計(jì)數(shù) 據(jù)和調(diào)查情況分析，各?。▍^(qū)、市）砂石資源開(kāi)發(fā)利用分規(guī)?；讲町惷黠@，東中部地區(qū)砂石礦山總數(shù)雖然相對(duì)較少，但評(píng)價(jià)生產(chǎn)規(guī)模較高，砂石資源生產(chǎn)消費(fèi)數(shù) 量**過(guò)西部。統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)砂石礦山平均生產(chǎn)規(guī)模約6萬(wàn)噸/年。分省來(lái)看，浙江、廣東、安徽、江蘇等東部地區(qū)單礦山平均生產(chǎn)規(guī)模較大，浙江達(dá)54萬(wàn)噸 /年；四川、山西、甘肅、云南等西部地區(qū)平均生產(chǎn)規(guī)模較小，均在3萬(wàn)噸/年以下，較低的省份平均生產(chǎn)規(guī)模只有1萬(wàn)噸/年。砂石資源開(kāi)發(fā)利用平均規(guī)模水平， 與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及發(fā)展階段直接相關(guān)。
 
          1.2 市場(chǎng)需求旺盛，總體產(chǎn)能偏緊
         2012年度，全國(guó)砂石土礦山設(shè)計(jì)生產(chǎn)規(guī)模總量約54億噸/年，實(shí)際生產(chǎn)規(guī)模總量約41億噸/年，年度砂石土消費(fèi)總量約75億噸，總體看，砂石土資源市場(chǎng) 需求旺盛、產(chǎn)能偏緊，各地實(shí)際生產(chǎn)規(guī)?？偭科毡樾∮谏笆料M(fèi)總量。除統(tǒng)計(jì)因素外，經(jīng)調(diào)研分析，砂石土消費(fèi)總量大于砂石土礦實(shí)際生產(chǎn)規(guī)?？偭康闹饕蛴? 三類(lèi)：一是各地?zé)o證開(kāi)采砂石土的現(xiàn)象普遍存在，主要分兩類(lèi)，一類(lèi)是工程建設(shè)項(xiàng)目就地開(kāi)采砂石土，另一類(lèi)是出于營(yíng)利目的無(wú)證開(kāi)采砂石土；二是部分非砂石土礦 山（主要是露天金屬礦山）剝離的廢石大量入市銷(xiāo)售；三是大量河砂海沙開(kāi)采進(jìn)入市場(chǎng)，但沒(méi)有納入國(guó)土資源主管部門(mén)的統(tǒng)計(jì)。從砂石土礦產(chǎn)的運(yùn)輸半徑也能反映供 求關(guān)系。抽樣調(diào)查和*咨詢(xún)數(shù)據(jù)表明，全國(guó)砂石土平均運(yùn)輸半徑約24千米，各省砂石土礦平均運(yùn)輸半徑集中在15至50千米之間。其中,北京、黑龍江、寧 夏、河北等
省運(yùn)輸半徑較大，分別為90、80、50.7和50.6千米，湖北、陜西、貴州等省運(yùn)輸半徑較小，分別為5.4、7.2和10千米（各省具體情況如圖3所 示）。砂石資源供求關(guān)系緊張直接導(dǎo)致2013年多個(gè)縣市砂石礦出讓金單價(jià)**過(guò)60元/噸，還有的地方出現(xiàn)企業(yè)申請(qǐng)低品位小型鐵礦實(shí)際開(kāi)采和銷(xiāo)售的石料資源 的現(xiàn)象。這種情況說(shuō)明，當(dāng)前砂石土資源市場(chǎng)需求旺盛、在一些地方可謂供不應(yīng)求。

砂石骨料開(kāi)采現(xiàn)場(chǎng)
            2 管理服務(wù)意識(shí)增強(qiáng)，但制度性障礙有待改進(jìn)
            照礦產(chǎn)資源法規(guī)定，砂石資源管理的政策法規(guī)由地方人大制定。在資源管理上，大多數(shù)省以縣級(jí)管理為主。在多年的管理實(shí)踐中，各地管理制度不斷健全完善，管理服務(wù)意識(shí)得到加強(qiáng)。
 
            2.1 砂石資源管理形成健全的制度體系
            按近年來(lái)，為規(guī)范砂石土礦的準(zhǔn)入、出讓、審批和監(jiān)管管理，各地出臺(tái)了一系列法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。浙江省相繼出臺(tái)了關(guān)于砂石土礦開(kāi)采準(zhǔn)入、出讓、部門(mén)協(xié) 調(diào)、審批登記、價(jià)款使用和環(huán)境保護(hù)等方面的一系列文件，形成相對(duì)完善的制度體系。吉林、黑龍江、江蘇、江西、廣東、海南、重慶、陜西等?。ㄊ校?zhuān)門(mén)出臺(tái)了 加強(qiáng)砂石土礦開(kāi)采管理方面的法規(guī)或規(guī)范性文件。安徽、福建、湖北等省專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了砂石土開(kāi)采準(zhǔn)入方面的規(guī)范性文件。如浙江省要求新建和改擴(kuò)建砂石土礦山生產(chǎn) 規(guī)模一般不**20萬(wàn)噸/年；吉林省要求磚瓦粘土礦生產(chǎn)規(guī)模不**6萬(wàn)噸/年，建筑用砂生產(chǎn)規(guī)模不**3萬(wàn)立方米/年；內(nèi)蒙古呼倫貝爾市要求建筑石料礦的 生產(chǎn)規(guī)模不**2萬(wàn)立方米。規(guī)?；s化要求的提高，為現(xiàn)代化大型砂石礦山的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策和市場(chǎng)環(huán)境。
 
圖1 各省（區(qū)、市）砂石土單礦山實(shí)際平均生產(chǎn)規(guī)模（單位：萬(wàn)噸）
圖2 各省（區(qū)、市）礦產(chǎn)品消費(fèi)總量和實(shí)際生產(chǎn)規(guī)?？偭浚▎挝唬簝|噸）

圖3 各?。▍^(qū)、市）砂石土平均運(yùn)輸半徑（單位：千米）
 
           2.2 砂石資源管理存在不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的桎梏
           一是參照重要礦種審批要求管理砂石土礦，審批程序繁瑣、前置條件多、報(bào)件材料多、資料準(zhǔn)備和審批周期長(zhǎng)（尤其是土地復(fù)墾和礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理等方案內(nèi) 容重復(fù)），但事中事后監(jiān)管相對(duì)薄弱；二是相關(guān)報(bào)告編制，價(jià)款、保證金、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)，礦山成本高、負(fù)擔(dān)重；三是工程建設(shè)用砂石 土資源具有較大不可預(yù)測(cè)性，且工期較短，按正常審批程序難以及時(shí)發(fā)證，容易造成無(wú)證開(kāi)采的現(xiàn)象。四是相關(guān)管理銜接不暢，主要問(wèn)題包括：采礦權(quán)出讓后，由于 環(huán)評(píng)、安評(píng)等未通過(guò)或無(wú)用地指標(biāo)、征地補(bǔ)償協(xié)議難以達(dá)成，采礦權(quán)人無(wú)法登記或進(jìn)場(chǎng)；國(guó)土資源、安監(jiān)、環(huán)保、公安、工商、水利、林業(yè)等相關(guān)部門(mén)砂石土礦準(zhǔn)入 條件不一致，相關(guān)規(guī)劃也往往缺乏有效銜接；大多數(shù)省份存在水利、國(guó)土資源部門(mén)的職責(zé)分工不清、對(duì)河道采砂多頭管理的問(wèn)題。
 
            2.3 砂石資源管理出現(xiàn)以服務(wù)為導(dǎo)向的創(chuàng)新性做法
            各地在不斷加強(qiáng)和規(guī)范砂石土礦管理的過(guò)程中，增強(qiáng)對(duì)礦山企業(yè)的服務(wù)意識(shí)，持續(xù)創(chuàng)新砂石資源管理，探索了一些各具特色的做法，有力的支持了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā) 展。比如浙江省國(guó)土資源廳2010年來(lái)連續(xù)出臺(tái)政策，實(shí)行“凈采礦權(quán)”出讓[1]，要求采礦權(quán)在出讓前即將相關(guān)政策處理到位，使競(jìng)得人不再受土地、地面附 著物及相關(guān)固定資產(chǎn)等權(quán)益制約，在競(jìng)得采礦權(quán)完成采礦登記后即可進(jìn)場(chǎng)開(kāi)展礦山建設(shè)和開(kāi)采，有效維護(hù)了采礦權(quán)人和礦區(qū)群眾合法權(quán)益。又如湖南省湘西自治州將 儲(chǔ)量報(bào)告、開(kāi)發(fā)利用方案、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、土地復(fù)墾和礦山環(huán)境恢復(fù)治理方案等要件整合為一個(gè)報(bào)告，由州、縣（市）**組織相關(guān)部門(mén)集中會(huì)審，對(duì)存在的問(wèn)題一 次性告知，簡(jiǎn)化了審批要件和程序，提高了審批效率。
 
             3 結(jié)論及建議
             針對(duì)砂石土礦點(diǎn)多面廣、對(duì)地表生態(tài)環(huán)境和景觀影響較大的特點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范砂石土礦產(chǎn)管理，優(yōu)化開(kāi)發(fā)布局，推動(dòng)資源有序開(kāi)發(fā)和合理利用，對(duì)**國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗中國(guó)具有重要意義。針對(duì)砂石資源開(kāi)發(fā)利用及管理中存在的問(wèn)題，結(jié)合各地創(chuàng)新性典型經(jīng) 驗(yàn)，從優(yōu)化布局、規(guī)范出讓、高效審批、嚴(yán)格準(zhǔn)入和加強(qiáng)監(jiān)管等方面提出如下對(duì)策建議。
 
             3.1 提高較低開(kāi)采規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，提供砂石資源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)準(zhǔn)入門(mén)檻
             當(dāng)前，多數(shù)地區(qū)未對(duì)砂石類(lèi)礦種開(kāi)發(fā)利用提出較低開(kāi)采規(guī)模和相關(guān)開(kāi)發(fā)利用技術(shù)方面的準(zhǔn)入條件，而部分地方砂石礦種平均開(kāi)采規(guī)模明顯偏低。建議制定指導(dǎo)性意見(jiàn) 或通過(guò)編制*三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，鼓勵(lì)各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，合理設(shè)置砂石礦山開(kāi)采總量、較低開(kāi)采規(guī)模、開(kāi)采技術(shù)、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)等準(zhǔn)入條件 [2]，確保砂石資源有序開(kāi)發(fā)、合理開(kāi)發(fā)。
 
             3.2 差別化實(shí)施退出政策，提高開(kāi)發(fā)利用規(guī)?；s化水平
             針對(duì)小型（含小礦）砂石礦山占砂石礦山總數(shù)**過(guò)94%，且開(kāi)發(fā)利用水平偏低的狀況，對(duì)規(guī)模小于1萬(wàn)噸的小型礦山，到期關(guān)閉或通過(guò)技改或整合等方式提升規(guī) 模。對(duì)于新設(shè)砂石土類(lèi)采礦權(quán)，采取新增礦業(yè)權(quán)與整合減少礦業(yè)權(quán)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，控制并減少小型礦數(shù)量，通過(guò)市場(chǎng)和行政手段并舉的方式積極提高平均產(chǎn)能規(guī)模。
 
              3.3 進(jìn)一步規(guī)范和完善砂石土采礦權(quán)出讓制度
            一是規(guī)范細(xì)化普通營(yíng)利性砂石土采礦權(quán)和因工程建設(shè)需要的非營(yíng)利性砂石土采礦權(quán)的差別化出讓制度，將砂石資源的配置方式管轄權(quán)限下放到基層管理部門(mén)。二是在 采礦權(quán)出讓前即處理好土地征（占）用、地面附著物賠償?shù)认嚓P(guān)問(wèn)題，在出讓時(shí)將有關(guān)處理情況和責(zé)任主體告知競(jìng)爭(zhēng)者，并將有關(guān)費(fèi)用納入采礦權(quán)出讓底價(jià)，確保出 讓一次到位，使采礦權(quán)人在完成出讓后可順利進(jìn)場(chǎng)，較好的維護(hù)采礦權(quán)人合法權(quán)益。
 
             3.4 進(jìn)一步簡(jiǎn)化砂石土礦審批要件和審批程序，提高審批效率
             建議按照簡(jiǎn)政放權(quán)的總體思路，簡(jiǎn)化砂石土采礦權(quán)登記相關(guān)審批要件。土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理兩個(gè)方案，對(duì)于砂石土礦山來(lái)說(shuō)內(nèi)容重復(fù)較多，編制 兩個(gè)方案且由國(guó)土資源系統(tǒng)的兩個(gè)部門(mén)審批，增加了登記成本，降低了審批效率，影響了國(guó)土資源部門(mén)形象，建議合并為一個(gè)方案或直接與開(kāi)發(fā)利用方案合并。
 
             3.5 建立與相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制
             國(guó)土資源主管部門(mén)主動(dòng)建立與公安、安監(jiān)、水利、環(huán)保、工商、林業(yè)等相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)各部門(mén)相關(guān)規(guī)劃和準(zhǔn)入條件的銜接，避免矛盾沖突，在 砂石土礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案編制、采礦權(quán)選址、出讓和審批等環(huán)節(jié)充分征求上述相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，在相關(guān)部門(mén)均無(wú)意見(jiàn)的情況下再進(jìn)入下一環(huán)節(jié)，把矛盾和問(wèn)題解決在事 前。同時(shí)，在通過(guò)設(shè)計(jì)，進(jìn)一步加大砂石資源開(kāi)發(fā)收益向基層的傾斜，充分調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)**加強(qiáng)砂石資源管理和維護(hù)開(kāi)發(fā)利用秩序的積極性。

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